Gemeenten hebben allerlei regelingen bedacht om inwoners te ondersteunen. Denk aan regelingen voor lage inkomens, voor mensen met een beperking, voor mantelzorgers en ga zo maar door. Het is mooi dat die regelingen er zijn, maar bij de vormgeving wordt niet altijd goed stilgestaan. Laten we bijvoorbeeld eens kijken naar de criteria die worden gebruikt om de doelgroep af te bakenen. Beleids- en regelmakers zijn zich vaak onvoldoende bewust van de vuistregel, dat het bereik van een regeling daalt naar mate het aantal criteria toeneemt. Dat is best logisch, want daar zijn de criteria namelijk ook voor bedoeld. Hoe meer criteria, hoe kleiner dus de doelgroep. Dat is het punt ook niet. Interessanter is, dat het effect per toegevoegd criterium telkens wat sterker wordt dan je zou verwachten.
Wat is het geval? Elk toegevoegd criterium leidt tot een extra uitval van delen van de doelgroep, die niet toe te schrijven is aan het criterium zelf. Door het toevoegen van een criterium wordt een bepaalde groep uitgesloten, maar zal ook een deel van de groep voor wie de regeling wel is bedoeld, niet aanvragen. Dat geldt overigens ook omgekeerd: een deel van de groep waarvoor de regeling niet is bedoeld, zal toch aanvragen. Je zou kunnen zeggen dat er een mismatch tussen aanbod en vraag ontstaat. Deze mismatch wordt verhoudingsgewijs groter naar mate het aantal criteria stijgt. Dit is slechts anders, als gebruik wordt gemaakt van geautomatiseerde bestandskoppeling die voor de match zorgt. Dan is het mogelijk de doelgroep richting de 100% te bereiken. Maar dat is slechts zelden het geval. Kinderbijslag is een voorbeeld daarvan. Voor belastingtoeslagen wordt het al anders, en voor gemeentelijke regelingen is de mismatch vaak nog groter. Deze mismatch vertaalt zich veelal in een stijging van het niet-gebruik van een regeling onder de doelgroep van de betreffende regeling.
Voor die mismatch kunnen allerlei oorzaken voor zijn. Hoe meer criteria, hoe lastiger communiceren en hoe lager het gebruik. Niet iedereen uit de doelgroep zal de tekst altijd snappen en/of snappen dat er nu actie nodig is om iets te kunnen krijgen. Dan is er nog een groep die het wel snapt maar niet wil aanvragen, hoewel er recht zou bestaan, bijvoorbeeld uit angst dat de voorziening een keer terugbetaald moet worden (toeslagen!). Maar er kan ook een probleem bij de uitvoering liggen. Als aanvragen aan de criteria gecheckt moeten worden, zit daar meestal mensenwerk bij, en waar mensen werken, worden fouten gemaakt. Hoe meer criteria, hoe groter de foutenkans. Dat kan weer leiden tot een hoger niet-gebruik onder de doelgroep.
Niet alleen neemt de mismatch toe als het aantal criteria toeneemt, dat zal zich nog sterker kunnen voordoen als gebruik wordt gemaakt van criteria die minder scherp zijn. Met ‘scherp’ bedoel ik een criterium waarvan de betekenis helder is en je vrij snel kunt nagaan of je daaraan voldoet. Leeftijd is een scherp criterium. Woonplaats ook, maar al weer wat minder scherp. Hoe vager de criteria, hoe lastiger te communiceren en hoe moeilijker de doelgroep te bereiken is. Bovendien kunnen vage criteria tot een toename van beoordelingsfouten leiden, zodat de mismatch nog verder wordt vergroot.
De studietoeslag is een goed voorbeeld van de hierboven beschreven mechanismes. Een regeling die een fors aantal criteria kent en bovendien gebruik maakt van enkele minder scherpe criteria. Voorbeeld van zo’n onscherp criterium bij de studietoeslag: deze toeslag is bedoeld voor scholieren en studenten die wel kunnen werken maar niet in staat zijn het wettelijk minimumloon te verdienen. Wie zijn dat dan precies? Dat is niet bij voorbaat helder. Geen wonder dat het niet-gebruik van deze regeling dramatisch groot is, hoewel zeker ook meespeelt dat het voor gemeenten lastig is om de doelgroep effectief te vinden.
Alles optellend en aftrekkend kun je stellen dat het niet-gebruik van een regeling onder de doelgroep wordt versterkt naar mate de criteria minder scherp worden geformuleerd en het aantal criteria toeneemt. En daar kan iets van een pervers mechanisme in schuilgaan. Dat zit em erin dat we min of meer gewend zijn geraakt aan het gegeven dat regelingen een niet-gebruik kennen en dat daarop het beschikbare budget en de inspanningen om de doelgroep te bereiken worden gebaseerd. Niet-gebruik wordt ingecalculeerd. Er kan zelfs strategisch op worden ingezet. Dat is problematisch, omdat de inwoner mag verwachten dat de doelgroep zoveel mogelijk zal deelnemen en het niet-gebruik zo laag mogelijk is. Door dit perverse mechanisme kan het draagvlak van de sociale zekerheid verder worden uitgehold. Voor veel inwoners is het toch al een soort black-box. Je weet niet zeker of je er echt recht op hebt en voor je het weet moet je dat weer terugbetalen, zoals bij de toeslagen met regelmaat voorkomt.
Ik realiseer me het dilemma van veel beleidsmakers: kies je voor een eenvoudige regeling met scherpe criteria dan is dat doelmatig en verkleint het de mismatch, maar verhoogt de programmakosten. Kies je voor een meer verfijnde regeling, dan wordt de doelgroep kleiner en zijn die kosten beperkt, maar neemt de kans op niet-gebruik onder die doelgroep en de mismatch toe, met verhoudingsgewijs hogere uitvoeringskosten. Er moet immers meer uitgevraagd en gecontroleerd worden. Mijn ervaring is, dat een bewuste afweging op deze punten slechts zelden wordt gemaakt. Dat kan én moet anders, om doeltreffende dienstverlening te vergroten en verdere afbrokkeling van het draagvlak voor de sociale zekerheid tegen te gaan. Het is een verantwoordelijkheid van regelmakers om daarop te wijzen. Regelmakers, houd regelingen nog eens tegen het licht en neem je positie in als effectieve sparringpartner. De samenleving verdient het!
– Henk van Deutekom